Jacco Karens (Instituut voor Bouwrecht): Wees niet bang voor het aanbesteden van warmtenetten

17-03-2020
1085 keer bekeken

Hoe verwarmen we onze woningen straks in het aardgasvrije tijdperk? Het aanbesteden van warmtenetten is onder het huidige recht een interessant instrument voor gemeenten om regie te voeren. "Wees niet bang voor het aanbesteden van warmtenetten", zegt Jacco Karens van het Instituut voor Bouwrecht.

 

Jacco Karens
Jacco Karens

Jacco Karens schreef, in opdracht van het Kennis- en Leerprogramma (KLP), samen met collega Arjan Bregman (hoogleraar bouwrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen), de notitie ‘Aanbesteding warmtenetten’. Daarin staat in welke gevallen op dit moment (anno 2020) een warmtenet aanbestedingsplichtig is en – als dit zo is – welke procedure dan moet worden gevolgd. Daarnaast heeft het Expertise Centrum Warmte (ECW) praktijktips gepubliceerd die gemeenten verder helpen met de vraag ‘Hoe realiseer ik als gemeente een lokaal warmtenet?’. De wetgeving zal met de Warmtewet 2.0, die nu ambtelijk wordt voorbereid, een andere aanpak tot gevolg hebben voor gemeenten. De inwerkingtreding van deze wet zal naar verwachting nog tot 2022 op zich laten wachten. Tot die tijd staat de aanleg en exploitatie van warmtenetten niet stil. Gemeenten hebben ook nu behoefte aan kennis en informatie over de manier waarop een warmtenet in de markt worden gezet. Doet de gemeente dat zelf of stelt zij zich alleen faciliterend op?

Hoe kunnen gemeenten een aanbesteding verstandig aanpakken?

Voor gemeenten is het aanbesteden van warmtenetten een behoorlijk nieuw vraagstuk en nog vaak onbekend terrein. Vanuit het Klimaatakkoord is voor een planmatige langeretermijnoplossing gekozen. Maar, zo legt Jacco uit, in de dagelijkse praktijk is de vraag eigenlijk wat je doet als er overmorgen iemand aan het loket staat die zegt: 'ik wil een warmtenet aanleggen in wijk A.' Als de bewoners gemiddeld positief zijn, en de businesscase klopt, kun je als gemeente daarvoor toestemming geven. Dat is een relatief gemakkelijke positie voor gemeenten, aldus Jacco, want je laat het door de markt oplossen en je hebt geen aanbestedingsplicht. Daarbij waarschuwt hij wel dat er moet worden gelet op vergunningen en schaarse rechten. Ook is het mogelijk, zo geeft hij aan, dat bedrijven de kansrijke locaties eruit pikken en dat je dan als gemeente in de problemen komt als je op de langere termijn meer wijken wilt aansluiten. Jacco: “Als je dan, als gemeente, tegen de marktpartij zegt: je mag het warmtenet aanleggen, maar dan moet je ook wijk B en wijk C aansluiten, dan ben je wel aanbestedingsplichtig. Je stelt dan de eis dat het warmtenet wordt gerealiseerd vanuit een publiek belang. En daarmee bevind je je al snel in de aanbestedingsplicht”.

Gemeenten hebben ook nu behoefte aan kennis en informatie over de manier waarop een warmtenet in de markt worden gezet. Doet de gemeente dat zelf of stelt zij zich alleen faciliterend op?

Jacco geeft aan dat gemeenten steeds de langetermijnplanning in het oog moeten houden: “Gemeenten werken regionaal aan een Regionale Structuur Warmte (als onderdeel van de RES) en lokaal aan de Transitievisie Warmte. Je realiseert een warmtenet niet om het drie jaar later weer te veranderen. Het gaat om exploitaties van 25 of 30 jaar. Elke keus die je maakt heeft dus consequenties op de lange termijn. Het is daarom belangrijk om het eindplaatje voor ogen te houden en te beseffen welke belangen je wilt behartigen en wat de ambities zijn voor de toekomst. Stel dat je op termijn 50% van jouw gemeente wilt aansluiten op warmtenetten. Bij de initiatieven die zich nu aandienen, moet je constant in je achterhoofd houden wat die betekenen voor je langetermijnplan. En check met wat voor partij je te maken hebt. Zit dat voor de langere duur goed? Blijven de bronnen op de langere termijn duurzaam? Of heb je wellicht te maken met een warmteleverancier waarbij de kans groot lijkt dat die het na een paar jaar weer voor gezien houdt? Die inschatting is niet met zekerheid te maken maar het is verstandig om daarbij wel stil te staan.”

Elke keus die je maakt heeft dus consequenties op de lange termijn. Het is daarom belangrijk om het eindplaatje voor ogen te houden en te beseffen welke belangen je wilt behartigen en wat de ambities zijn voor de toekomst.

Gemeenten besteden een opdracht liever niet aan. Kun je aangeven wat de voordelen zijn van het volgen van een aanbestedingsprocedure?

Jacco: “Zeker. Veel gemeenten deinzen terug voor aanbestedingen. Zit je net met een partij om tafel en dan moet je ook met partij b en c gaan praten. Het doorkruist je plan, zo wordt wel gedacht, en je kunt allerlei fouten maken in de aanbesteding. Maar er zijn ook voordelen aan een aanbesteding. Zo kun je met een aanbesteding veel beter sturen op de dingen die je belangrijk vindt en die vervolgens in een contract worden vastgelegd, bijvoorbeeld over de continuïteit of het aansluiten van aanpalende gebieden. Je kunt in een concessieopdracht ook een tijdpad neerleggen voor verdere verduurzaming, bijvoorbeeld als het gaat om een industriële warmtebron.

Maar er zijn ook voordelen aan een aanbesteding. Zo kun je met een aanbesteding veel beter sturen op de dingen die je belangrijk vindt en die vervolgens in een contract worden vastgelegd.

Hoe ga je om met een warmtebedrijf dat al een warmtenet exploiteert in de gemeente?

Gemeenten hebben soms te maken met lokale warmtebedrijven die al een net hebben liggen en die een betrouwbare partij zijn gebleken. Toch mag je een nieuw net niet zomaar aan zo’n partij gunnen, omdat je volgens het aanbestedingsrecht ook anderen een kans moet geven. Dat neemt niet weg dat je in de gunningscriteria wel de vraag mee kunt laten wegen hoe lang deze partij warmte kan blijven leveren, en of er lokaal draagvlak is.

Je verzorgde voor het KLP een masterclass over dit onderwerp. Wat was de belangrijkste les die je daar overbracht?

"Dat je snel aanbestedingsplichtig bent als je eisen stelt aan warmte-initiatieven. Als je eisen stelt die verdergaan dan de publiekrechtelijke eisen en je bijvoorbeeld ook eisen wilt stellen aan de aanleg van het net en dat particulieren erop aan kunnen sluiten, dan is er sprake van een aanbestedingsplichtige opdracht en moet je aanbesteden. Als je het los laat en (lokale) marktpartijen hun gang laat gaan, kom je op afstand te staan." Je hoeft dan formeel misschien niet aan te besteden, maar het is volgens Jacco en Arjan Bregman wel te overwegen om dat toch te doen. Dat geldt ook voor particuliere initiatieven in bijvoorbeeld energiecoöperaties. Die zijn belangrijk voor het draagvlak in de energietransitie, maar de aanwezigheid van een particulier initiatief is onvoldoende reden om niet aan te besteden, of om de opdracht aan het initiatief te gunnen. Enthousiasme is mooi, zo zegt Jacco, maar je moet als gemeente ook goed blijven kijken naar het geheel van een gemeente. Jacco: “Het is immers essentieel om de warmtetransitie voor de langere termijn goed te regelen. En aansluitend is het van belang dat gemeenten zich afvragen: welke publieke waarden willen we borgen? Juist een aanbesteding kan daarbij een krachtig sturingsinstrument zijn voor een gemeente. Dus, wees niet bang voor het aanbestedingsrecht. Dat is de belangrijkste les die ik zou willen meegeven aan gemeenten.”  


Achtergrondinformatie

Hoe werkt de huidige warmtemarkt?

Op de huidige warmtemarkt is er meestal sprake van één warmteaanbieder voor een bepaald gebied. Dat heeft te maken met de bronnen die voor warmte beschikbaar zijn. Warmte is locatie-gebonden, je kunt het niet over grote afstand transporteren. In een stedelijke omgeving waar geen grote warmtebronnen zijn, is een net dat de halve stad verwarmt niet mogelijk. Dan krijg je een groter aantal kleinere bronnen, die allemaal een net bedienen. Daarbij kun je als consument niet kiezen tussen aanbieders zoals bij gas en elektriciteit wel het geval is. Het is een monopoliemarkt. De  prijs wordt bepaald volgens het principe “niet meer dan anders” (afgekort NMDA). De consument betaalt daarnaast een jaarlijks vastrecht voor warmte en een eenmalige bijdrage aansluitingskosten (afgekort BAK). De Autoriteit Consument en Markt (ACM) stelt de maximumtarieven (NMDA) vast en controleert de rendementen van de warmteaanbieders. Marktpartijen investeren veel geld in het aanleggen van een warmtenet. Ze doen dit alleen als ze het geld kunnen terugverdienen door de waarborg dat ze langjarig warmte kunnen leveren aan een bepaald aantal woningen.

Wie zijn de spelers op de markt?

Er zijn twee type spelers. Dat zijn nu vooral de grote energiebedrijven, die de grote netten in handen hebben, en vaak al ervaring hebben met warmtelevering. De markt is ook geschikt voor kleine netten die maar een paar straten van warmte kunnen voorzien. Zo kunnen een paar particulieren samen een warmte-koudeopslag (WKO) aanleggen en exploiteren in een coöperatie. Het voordeel van warmte-coöperaties is dat gebouweigenaren meer zeggenschap hebben. Het nadeel is dat de gemeente met heel veel partijen afspraken moet maken.

Afbeeldingen

Twitter

Cookie-instellingen
Cookie-instellingen sluiten

Cookie-instellingen

Deze website maakt gebruik van cookies. Lees meer over cookies in onze cookieverklaring.


Deze cookies verzamelen nooit persoonsgegevens en zijn noodzakelijk voor het functioneren van de website.

Deze cookies verzamelen gegevens zodat we inzicht krijgen in het gebruik en deze website verder kunnen verbeteren.

Deze cookies zijn van aanbieders van externe content op deze website. Denk aan film, marketing- en/of tracking cookies.