De wijkgerichte aanpak is de aanpak waarmee we wijk voor wijk aan de slag gaan met de energietransitie in de bestaande gebouwde omgeving. Het eindbeeld voor 2050 is een aardgasvrije gebouwde omgeving. De route daar naar toe kan in sommige wijken in één stap, maar ook een stapsgewijze aanpak met isolatie en andere CO2-besparende maatregelen kan deel uitmaken van de wijkgerichte aanpak. De gemeente heeft de regierol in de wijkgerichte aanpak en geeft sturing op basis van een transitievisie warmte, uitvoeringsplannen en het omgevingsplan. Onderstaande tekst gaat in op de inhoudelijke, juridische en procedurele kenmerken van het uitvoeringsplan. Gemeenten kunnen deze informatie benutten bij het opstellen van uitvoeringsplannen. Het denken over de wijkgerichte aanpak is nog in ontwikkeling. Deze tekst zal worden bijgewerkt als daar aanleiding toe is.
Het uitvoeringsplan is een concretisering van de transitievisie warmte en beschrijft hoe de gemeente de wijkgerichte aanpak in (een) specifieke wijk(en) wil (laten) uitvoeren of regisseren. Het uitvoeringsplan beschrijft voor één of meerdere wijken op welk duurzaam alternatief deze wijk(en) overgaan en per wanneer, en welke maatregelen nodig zijn om tot de gewenste situatie te komen. Het is mogelijk om in een uitvoeringsplan of binnen een gebied meerdere duurzame alternatieven te kiezen, bijvoorbeeld als dat vanwege het type gebouwen wenselijk is. In de periode tot en met 2030 zal het in de regel om een collectief warmtesysteem of all-electric gaan. Ook het planmatig isoleren van woningen en andere gebouwen kan onderdeel uitmaken van de wijkgerichte aanpak en kan dus onderwerp zijn van een uitvoeringsplan. Het uitvoeringsplan biedt een totaaloverzicht van de stappen die door partijen worden gezet om de isolatie aanpak en/of om het gekozen alternatief voor aardgas voor een wijk te realiseren. Het uitvoeringsplan wordt (mede daarom) opgesteld in samenwerking met bewoners, gebouweigenaren en stakeholders, waaronder de partijen betrokken bij de uitvoering, zoals netbeheerders en woningcorporaties. Voor stakeholders, eigenaren en bewoners biedt het uitvoeringsplan een overzicht van alle samenhangende maatregelen die worden genomen om een wijk aardgasvrij te maken. Deze partijen kunnen in het uitvoeringsplan lezen wat er van hen wordt verwacht en wat men andersom van de gemeente mag verwachten.
In het uitvoeringsplan onderbouwt de gemeente de keuze voor planmatig isoleren en/of de keuze voor een betaalbaar, duurzaam en betrouwbaar alternatief voor aardgas. Deze drie aspecten worden hieronder nader belicht. Andere inhoudelijke aspecten die in het uitvoeringsplan aan de orde zouden moeten komen, zijn het benodigde isolatieniveau (inclusief de benodigde binneninstallaties en ventilatie), de planning en de haalbaarheid van het uitvoeringsplan.
Betaalbaarheid heeft betrekking op zowel de betaalbaarheid voor de bewoners en andere eindgebruikers als de nationale kosten. In het Klimaatakkoord is afgesproken dat een gemeente in het uitvoeringsplan het expliciet motiveert wanneer wordt gekozen voor een andere optie dan het alternatief met de laagste nationale kosten. Dat is nodig om te zorgen dat de energietransitie in de gebouwde omgeving betaalbaar blijft op nationaal niveau én op eindgebruikersniveau. Want hoge nationale kosten werken ook door in de eindgebruikerskosten.
In het Klimaatakkoord wordt de term 'maatschappelijke kosten' gebruikt. Bij de uitwerking van de Leidraad is de meer correcte term 'nationale kosten' gebruikt. De Startanalyse van de Leidraad kan door gemeenten worden gebruikt om een (eerste) beeld te krijgen van de nationale kosten.
De nationale kosten zijn de totale kosten in Nederland van alle maatregelen die nodig zijn om ergens (bijvoorbeeld in een buurt) een strategie uit te voeren, ongeacht wie die kosten betaalt, inclusief de baten van energiebesparing, maar exclusief belastingen, heffingen en subsidies. De jaarlijkse kosten die gepaard gaan met investeringen (zoals afschrijvings- en rentekosten) worden daarbij bepaald op basis van de nationale discontovoet van drie procent. Dit wijkt af van de marktrente die voor verschillende partijen van toepassing is.
De eindgebruikerskosten bieden voor ieder van de warmteopties inzicht in de jaarlijkse kosten om wijken aardgasvrij te maken voor zes type eindgebruikers: huiseigenaren, huurders, verhuurders, warmtebedrijven, netbeheerders en de Rijksoverheid. Deze tool is een aanvulling op de Startanalyse die de nationale kosten van de warmteopties laat zien. Bij de ontwikkeling van de uitvoeringsplannen kunnen de eindgebruikerskosten inzicht geven in de betaalbaarheid voor bewoners voor de gekozen warmtestrategie per woningtype en gebruiksklasse.
In het Klimaatakkoord is afgesproken dat een gemeente het expliciet motiveert als de gemeente een andere optie kiest dan het alternatief met de laagste nationale kosten. De nationale kosten van een alternatief vormen een zwaarwegend belang dat de gemeente bij de voorbereiding van haar besluit moet betrekken. De gemeente is echter vrij om bij de afweging van belangen meer gewicht toe te kennen aan (de optelsom van) andere belangen. De gemeente moet die afweging wel expliciet motiveren.
Met de uitvoering van de afspraken in het Klimaatakkoord dragen we bij aan het verminderen van de CO2 uitstoot. Gemeenten hebben in het kader van de Regionale Energiestrategie (RES) een rol bij het realiseren van de opwek van duurzame elektriciteit op land (wind en zon). Op de verduurzaming van andere bronnen wordt gestuurd via landelijke regelgeving. Zo worden warmtebedrijven in het wetsvoorstel voor de Wet collectieve warmtevoorziening verplicht tot een minimale prestatie voor de verduurzaming van een collectief warmtesysteem door een norm te stellen voor de maximale CO2 uitstoot die gemoeid is met de warmtelevering. Een gemeente hoeft daardoor in het uitvoeringsplan niet te onderbouwen dat een bron voldoende duurzaam is. Wel kunnen gemeenten vastgoedeigenaren stimuleren om bestaande woningen en andere gebouwen goed te isoleren.
Om een woning of gebouw voldoende te kunnen verwarmen zonder aardgas, is een bepaald isolatieniveau nodig. Het benodigde isolatieniveau cq de maximale warmtebehoefte hangt samen met de keuze voor het alternatief voor aardgas en de daarmee samenhangende temperatuur van de geleverde of geproduceerde warmte. Het is daarom nodig dat de gemeente in het uitvoeringsplan duidelijk maakt wat de maximale warmtebehoefte is en welke kenmerken de binneninstallatie en ventilatie van het gebouw moet hebben om het gebouw met de nieuwe warmtebron in voldoende mate te kunnen verwarmen en van tapwater te kunnen voorzien met minimaal de wettelijk vereiste temperatuur. De gemeente neemt deze informatie op in het uitvoeringsplan.
Bij een keuze voor een collectief warmtesysteem baseert de gemeente zich hierbij op de informatie van het warmtebedrijf. Het wetsvoorstel voor de Wet collectieve warmtevoorziening verplicht het aangewezen warmtebedrijf om in het uitgewerkt kavelplan duidelijkheid te bieden over de maximale warmtebehoefte en de vereiste binneninstallatie en ventilatie.
Bij een keuze voor een ander alternatief voor aardgas dan een collectief warmtesysteem, zoals all-electric, bepaalt de gemeente in het uitvoeringsplan zelf wat de maximale warmtebehoefte is en aan welke kenmerken de binneninstallatie en de ventilatie van gebouwen minstens moet voldoen, gegeven de keuze voor het betreffende alternatief. Zij kan zich daarbij baseren op informatie uit de markt en/of de technische aanpassingen die – gegeven de warmtebehoefte en de aanwezige kenmerken van het gebouw – nodig zijn.
Indien de gemeente kiest voor een collectief warmtesysteem, krijgen de eigenaar-bewoners en (andere) vastgoedeigenaren in die wijk een aanbod. Eigenaar-bewoners en (andere) vastgoedeigenaren hebben ook de mogelijkheid om zelf te verduurzamen en – al dan niet met andere vastgoedeigenaren – zelf een aardgasvrij alternatief te realiseren, zoals een buurtwarmtepomp. Vastgoedeigenaren die kiezen voor een andere (individuele) oplossing dan de collectieve warmtevoorziening die de gemeente kiest, moeten ervoor zorgen dat deze oplossing minstens zo duurzaam is als de collectieve warmtevoorziening die de gemeente realiseert. Voor grootverbruikers geldt dat zij het verzoek van het aangewezen warmtebedrijf krijgen op het moment dat de gemeente op basis van het uitgewerkt kavelplan te kennen heeft gegeven dat het voornemen bestaat om in de wijk of het gebied waarin het gebouw van de gebouweigenaar zich bevindt te kiezen voor een collectief warmtesysteem. In het uitvoeringsplan worden de kaders voor de andere (individuele) warmtevoorziening beschreven.
Bij een gemeentelijke keuze voor een collectieve warmtevoorziening als duurzaam alternatief is onderdeel van deze kaders een beschrijving van de mate van duurzaamheid van het collectieve aanbod. Het warmtebedrijf levert informatie over de duurzaamheid van de geleverde warmte. Die informatie is noodzakelijk zodat de duurzaamheid van individuele alternatieven (bijv. een warmtepomp) bij het beoordelen van de gelijkwaardigheid van het individuele alternatief daartegen afgezet kan worden.
NB Dat wil nadrukkelijk niet zeggen dat deze kaders in het uitvoeringsplan worden bepaald, maar wel dat de kaders in het uitvoeringsplan worden beschreven en uitgelegd wat dit betekent voor de gebouweigenaren. De gewenste precieze invulling van de kaders voor een gelijkwaardige andere warmtevoorziening wordt momenteel nog bezien.
Betrouwbaarheid heeft betrekking op leveringszekerheid; dat de continue beschikbaarheid wordt gewaarborgd. Dit geldt zowel voor de korte termijnleveringszekerheid (dagelijkse), als lange termijnleveringszekerheid (decennia). Een gemeente kan dit toetsen door een risico analyse op te stellen.
Het overschakelen van warmtebron kent onzekerheden. Dit biedt zowel kansen als risico’s. Risicomanagement stelt de gemeente in staat om goed met de onzekerheden om te gaan. Ook geeft goed risicomanagement inzicht voor de bewoners en de gemeenteraad over hoe de gemeente met ongewenste situaties omgaat. Daarom adviseren we om in het uitvoeringsplan een risicoanalyse op te nemen, waarin zowel de (belangrijkste) risico’s staan benoemd als de beheersmaatregelen die worden genomen om ongewenste gevolgen te beperken of te vermijden.
Haalbaarheid heeft betrekking op verschillende aspecten die deels hierboven al aan de orde zijn gekomen: betaalbaarheid, betrouwbaarheid en duurzaamheid. In dat verband zijn de volgende vragen van belang:
- Is er – voor langere tijd – een duurzaam alternatief voor aardgas beschikbaar?
- Welke warmtebronnen zijn beschikbaar en kunnen binnen de gemeente worden benut?
- Is het financieel haalbaar om dat alternatief te realiseren?
Het gaat daarbij ook om de (eventuele) aanpassingen aan woningen en andere gebouwen voor isolatie, ventilatie en binneninstallaties.
De financiële haalbaarheid heeft niet alleen betrekking op de kosten voor de gemeente of de eigenaar-bewoner, maar heeft betrekking op de kosten voor alle betrokken partijen. Het gaat dus ook om een overzicht van beschikbare (landelijke, provinciale en gemeentelijke) subsidieregelingen en financieringsinstrumenten.
- Is het uitvoeren van dit plan haalbaar qua proces dat moet worden doorlopen?
- Is het haalbaar qua planning om dit alternatief te realiseren?
Het gaat daarbij niet alleen om de planning van de gemeente, maar ook om de planning van bijvoorbeeld corporaties en netbeheerders.
- Welke inspanningen worden verricht om omwonenden en andere stakeholders te informeren en voldoende draagvlak en acceptatie te creëren of te vergroten voor het alternatief?
In het Klimaatakkoord staat dat het uitvoeringsplan een planning op uitvoeringsniveau is. Het gaat daarbij niet alleen om werkzaamheden van de gemeente, maar van alle betrokken partijen. In het Klimaatakkoord is dan ook afgesproken dat gemeenten bij het vaststellen van de datum waarop de voorziening voor aardgas wordt beëindigd, zorgvuldig rekening houden met in ieder geval voldoende tijd benodigd voor investeringsplannen van onder andere netbeheerders, warmtebedrijven en gebouweigenaren, waaronder woningcorporaties en relevante instellingen.
Als voorbeeld: Het is van belang dat de gemeente tijdig in overleg gaat met de netbeheerder over de ontwikkelingen in de gebouwde omgeving én andere sectoren. Zie ook Integrale blik. Zo kan de netbeheerder bepalen of verzwaring van het elektriciteitsnet nodig is, bijvoorbeeld in verband met de aanleg van een laadinfrastructuur in de wijk ten behoeve van elektrisch vervoer of opwek van duurzame energie door zon-op-dak. Netverzwaring kan tot 10 jaar duren als de capaciteit op hoogspanningsnetten ook vol is. Voor de capaciteit op hoogspanningsnetten zijn ook de keuzes van buurgemeenten relevant. De netbeheerder zal hiermee rekening moeten houden bij het bepalen van de benodigde doorlooptijd. De planning van de netbeheerder is mede bepalend voor de haalbaarheid van het uitvoeringsplan, als het elektriciteitsnet moet worden verzwaard.
Ook is van belang welke werkzaamheden volgtijdelijk (moeten) worden uitgevoerd; zijn er (wederzijdse) afhankelijkheden?
Daarbij gaat het niet alleen om de (uitvoering) van de werkzaamheden, maar ook om de tijd die nodig is voor organisatorische aspecten en het doorlopen van procedures.
De planning voor (werkzaamheden in) de ene wijk staat niet los van de planning voor (werkzaamheden in) de andere wijk(en). Een elektriciteitsnet wordt immers niet (alleen) op wijkniveau verzwaard en ook een warmtenet wordt veelal niet voor slechts één wijk gedimensioneerd. Het is van belang in het uitvoeringsplan, naast de planning, ook een beschrijving van de haalbaarheid van de planning op te nemen, die betrekking heeft op het afzonderlijke uitvoeringsplan en het totaal van de uitvoeringsplannen waar de gemeente de komende periode mee bezig is.
Hierbij is het dus van groot belang rekening te houden met de planning van de verschillende partijen, zoals de woningeigenaren, de gebouweigenaren, de corporatie(s), de netbeheerder, het warmtebedrijf en de gemeente zelf.
Voor de monitoring van de voortgang en het gesprek tussen gemeenten en stakeholders (inclusief gemeenten in de RES-regio) is het van belang dat de uitvoeringsplannen vergelijkbaar zijn, en dus in alle gemeenten op dezelfde (landelijke) rekenkundige grondslag zijn gebaseerd. In samenspraak met het PBL zijn daarom enkele kengetallen geïdentificeerd die de eenduidigheid van uitvoeringsplannen moeten borgen. Hierbij is aangesloten bij de cijfers van de landelijke Klimaat- en Energieverkenning (KEV) en de systematiek van de Startanalyse van de Leidraad. De kengetallen staan vermeld in de Handreiking voor lokale analyse.
Deze kengetallen zijn bedoeld als extra ‘veiligheidsmechanisme’ om te voorkomen dat uitvoeringsplannen op afwijkende of gedateerde aannames worden gebaseerd die niet stroken met de landelijke uitgangspunten.
De kengetallen hebben betrekking op:
- energiekostprijzen;
- rentevoet voor kostenberekeningen;
Door deze twee kengetallen toe te passen, hebben de uitvoeringsplannen dezelfde rekenkundige grondslag voor het berekenen van de nationale kosten.
- definitie van woningequivalenten;
- definitie van utiliteitsbouw.
Het is wenselijk voor de kwaliteit en functionaliteit van de uitvoeringsplannen dat alle gemeenten deze kengetallen hanteren bij het opstellen van de uitvoeringsplannen.
Het uitvoeringsplan heeft betrekking op de energietransitie in de gebouwde omgeving: verwarming, koken en warm tapwater zonder het gebruik van aardgas en het opwekken van stroom door zonnepanelen op daken. Tegelijkertijd is het aan te bevelen om ook andere opgaven – zoals laadpalen ten behoeve van mobiliteit - mee te nemen in (het denken over) het uitvoeringsplan. Ook in een wijk die op duurzaam gas of een warmtenet overgaat, kan immers verzwaring van het elektriciteitsnet nodig zijn.
Tegelijkertijd spelen er geregeld ook andere fysieke en/of sociaaleconomische opgaven in een wijk. Een integrale blik is van belang om deze andere opgaven mee te nemen in het denken over het uitvoeringsplan. Het koppelen van andere fysieke opgaven, zoals rioolonderhoud, klimaatadaptatieve maatregelen en gebouwrenovaties, kan de overlast voor bewoners beperken en het draagvlak voor de energietransitie vergroten. De energietransitie kan daarnaast een kans zijn om de leefbaarheid in het plangebied te verbeteren en sociaaleconomische opgaven, zoals armoede, gezondheid en vergrijzing, aan te pakken. Wat weer kan leiden tot meer draagvlak voor de energietransitie. Denk bijvoorbeeld aan de gecombineerde aanleg van meer groen en speelvoorzieningen, de renovatie of bouw van een buurthuis of het stimuleren van lokale werkgelegenheid door uitkeringsgerechtigden te begeleiden naar werk dat volgt uit de energietransitie. Lees meer over het verbinden van opgaven.
In het Klimaatakkoord wordt gesproken over de wijkgerichte aanpak. Het staat gemeenten echter vrij om het schaalniveau te kiezen waarop de uitvoeringsplannen betrekking hebben: een wijk, een buurt, een dorp of een kern. Of meerdere wijken, buurten, dorpen of kernen. Of een deel van een wijk, buurt, dorp of kern.
Een gemeente kan dus ook kiezen voor meerdere warmtealternatieven in één wijk, buurt, dorp of kern. Dat kan wenselijk zijn als de woningtypes of de bouwperiode erg uiteenloopt. Zo kan het uitvoeringsplan goed aansluiten bij de lokale situatie en kan de gemeente maatwerk per wijk, buurt, dorp of kern realiseren.
In het Klimaatakkoord staat de volgende passage: “De gemeente bepaalt in samenspraak met de betrokken stakeholders op welke datum daadwerkelijk de toelevering van aardgas wordt beëindigd en legt dit vast in het uitvoeringsplan op wijkniveau. Bij het vaststellen van de termijn worden gemeenten geacht zorgvuldig rekening te houden met in ieder geval voldoende tijd benodigd voor investeringsplannen van onder andere netbeheerders en gebouweigenaren, waaronder woningcorporaties en relevante instellingen, maar uiterlijk 8 jaar voor de einddatum van het aardgas. Uiterlijk in 2022 wordt – onder andere op basis van ervaringen in het Programma Aardgasvrije Wijken – bepaald of 8 jaar inderdaad de beste termijn is”.
De 8–jaarstermijn uit het Klimaatakkoord is bedoeld als een redelijke termijn. Deze termijn is niet juridisch bindend. Het gaat daarbij om een redelijke termijn:
- tussen het moment van vaststelling van de einddatum voor het aardgas in de wijk in het gemeentelijke uitvoeringsplan op wijkniveau en het moment van daadwerkelijk beëindiging van de voorziening voor (aard)gas in de wijk;
- waarbij de termijn redelijk moet zijn gegeven de omstandigheden in de betreffende wijk, dat wil zeggen dat deze:
- betrokkenen voldoende tijd biedt om zich voor te bereiden op de andere warmtevoorziening;
- ruimte biedt voor het verbinden van de energietransitie met andere opgaven in de wijk binnen de gekozen termijn, bijvoorbeeld groot onderhoud door de woningcorporatie of het vervangen van de riolering in de wijk,
- die niet langer is dan 8 jaar,
- en die door de gemeente in samenspraak met de andere betrokken partijen wordt bepaald, zoals gebouweigenaren en netbeheerders.